Fragen an Wissenschaft, Evaluierung und Rechnungshöfe

Kirchensubventionen auf den Prüfstand

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BERLIN. (hpd) Laut 25. Subventionsbericht der Bundesregierung vom August 2015 liegen die Kirchen auf Subventionsplatz Nr. 1 im Einkommensteuerbereich. Die Förderung der evangelischen und katholischen Kirche gehört im Sinne des Gesamtinteresses der deutschen Steuerzahler auf den Prüfstand. Warum?

Das Bundesfinanzministerium wertet die steuerliche Sonderregelung mit Mindereinnahmen der öffentlichen Haushalte als subventionsähnlichen Tatbestand. Die Kirchen haben es an erste Stelle geschafft, weil sie einem Privileg im Einkommenssteuergesetz (EStG) bei der Abzugsfähigkeit der Kirchensteuer nach § 10 Abs. 1 Nr. 4 EStG profitieren. Die Subvention richtet sich nur an Kirchenmitglieder und kommt mittelbar den kirchlichen Einrichtungen zu Gute. Dieses Privileg ist einmalig im gesamten Steuerrecht. Für 2016 rechnet das Ministerium mit einem vorläufigen historischen Höchststand der Kirchensubventionen von 3.890 Mio. EUR. Zuletzt wuchsen die Kirchensubventionen um knapp 10 Prozent an. Wie steht es um die Rechenschaftspflicht gegenüber dem Steuerzahler?

Eine Subvention wie jede andere

Im Kern geht es darum: Subventionen sind wirtschaftspolitische Maßnahmen des Staates, um ein politisches und gesellschaftliches Ziel zu erreichen. Welches Ziel soll mit den Kirchen erreicht werden? Die Antwort ist bislang offen.

Subventionen setzen immer eine Zuwendung, Bevorteilung oder Vergünstigung voraus. Warum werden Kirchen im Vergleich zu anderen gesellschaftlichen Gruppen (z.B. Parteien, Vereine oder Genossenschaften) derart einseitig bevorteilt? Auch diese Antwort ist offen.

Grundsätzlich kann es sich um drei Arten von Subventionen handeln. Erstens, Förderungssubventionen: Kirchen können wohl kaum als zukunftsfähige Branchen wie die Biotechnologie, Erneuerbare Energien oder Luft- und Raumfahrt eingestuft werden.

Zweitens, Anpassungssubventionen: spätestens seit der Aufklärung und Einleitung der Trennung von Staat und Kirche vor über 200 Jahren sind Anpassungshilfen heutzutage nicht zu rechtfertigen. Es wäre bei jedem "normalen" Unternehmen längst erwartet, sich den veränderten Bedingungen anzupassen. Zudem liegt es in der Logik von Anpassungssubventionen, dass sie über die Zeit sinken, nicht steigen.

Drittens, Erhaltungssubventionen: diese werden beispielsweise in den Sektoren der Landwirtschaft oder Steinkohle ausgeschüttet. Mit diesen beiden Stichwörtern wird deutlich, dass es hier darum geht, Strukturen zu schützen, die aus politischen, kulturellen oder sozialen Gründen nicht im freien Wettbewerb stehen (sollen). Gilt dieses Begründungsschema auch für die Kirchen? Was sind die Unterscheidungsmerkmale zu anderen (nicht-förderungswürdigen) Branchen, d.h. Religionsgruppen?

Es gibt christliche Mitbürgerinnen und Mitbürger zum Beispiel in dem "Verein zur Umwidmung von Kirchensteuern e.V.", die über ihre Kirchensteuergelder selbst verfügen möchten. Eine Zementierung des von ihnen als "Zwangssystem" bezeichneten staatlichen Kirchensteuereinzugs durch die derzeitigen steuerpolitischen Anreize dürfte nicht zum Anliegen dieser christlichen Gruppen gehören. Eine Allianz von religiösen und nicht-religiösen Gruppen ist in diesem Sinne durchaus denkbar.

Wissenschaft und Evaluierung

Das Bundeskabinett hatte im Januar 2015 erweiterte Subventionspolitische Leitlinien beschlossen. Erstmalig enthält demnach der 25. Subventionsbericht Darlegungen über die Nachhaltigkeit der einzelnen Maßnahmen und Ergebnisse von Evaluierungen. In einer Pressemitteilung des Bundesfinanzministeriums heißt es vielversprechend: "Die Evaluierungsergebnisse geben einen Hinweis auf die Zielgenauigkeit und Effizienz der jeweiligen Subvention und können politischen Entscheidungsträgern somit auch eine Hilfestellung bei der Abwägung sein, ob die betreffende Subvention unverändert beibehalten, modifiziert, abgebaut oder ganz abgeschafft werden sollte."

Angemessen wäre es, wenn der Bericht robuste wissenschaftliche Untersuchungen zum größten Subventionstatbestand im Einkommensteuerbereich vorlegen würde, nämlich der Kirchensteuer. Leider schweigt er die Top-Subvention an die Kirchen komplett aus.

Der 26. Subventionsbericht ist für August 2017 zu erwarten. Eine ungeprüfte und nicht evaluierte Subventionierung der Kirchensteuer wird der grundgesetzlich verankerten Trennung von Staat und Kirche nicht gerecht, sie widerspricht vielmehr den Forderungen des Grundgesetzes. Vielmehr sollten auf wissenschaftlicher und evidenzbasierter Grundlage Steuervergünstigungen und Subventionen dort gegeben werden, wo sie den höchsten Nutzen im Interesse der Allgemeinheit erzielen können.

Rechnungshöfe

Der Bundesrechnungshof (BRH) hat die Aufgaben, die Wirtschaftlichkeit und Ordnungsmäßigkeit der Haushalts- und Wirtschaftsführung des Bundes zu prüfen und darüber öffentlich zu berichten. Er kann laut seiner Prüfungsordnung Gesetzesänderungen empfehlen, wenn er über Erkenntnisse verfügt, dass bestehende Gesetze zu vom Gesetzgeber nicht gewünschten Auswirkungen führen oder führen können. Dies gilt auch, wenn die Ziele des Gesetzgebers wirtschaftlicher erfüllt werden können oder bereits erfüllt sind. Analog dazu sind die Landesrechnungshöfe (LRH) auf Länderebene in der Pflicht. Kirchensubventionen sind da nicht außen vor. Der Landesrechnungshof Rheinland-Pfalz mahnt im Jahresbericht 2015 beispielsweise Zustände bei Ersatzschulen an, und empfiehlt, "baldmöglichst eine rechtliche Grundlage für die praktizierte Festsetzung von Beiträgen zu Beihilfen für teilzeitbeschäftigte Beamte im Kirchendienst zu schaffen."

Auf die Empfehlungen von BRH und LRHs zum staatlichen Management der Kirchensubventionen warten die konfessionsfreien Steuerzahler allerdings bereits seit Gründung der Bundesrepublik. Steuervergünstigungen sind genauso im Mandat des Rechnungshofes erfasst, wie auch andere Transfereinkommen (Finanzhilfen und zweckgebundene Zahlungen).

Das Eigenleben von Subventionen ist im Verhältnis von Staat zur Kirche in ungehemmter Wucherung. Genauso wie in anderen Bereichen der Gesellschaft und des Wirtschaftslebens, wenn eine zu geringe Rechenschaftspflicht gegenüber dem Steuerzahler besteht. Die Haushälter und die Gesetzgeber bei Bund und Ländern würden ihre öffentliche Aufgabe wahrnehmen, wenn sie zukünftig offen und transparent die Kirchensubventionen an sechs Fragen messen (so, wie es bei anderen Subventionen rechtlich und politisch üblich ist):

Erstens, ist das Subventionsziel hinreichend klar definiert? Zweitens, ist das Subventionsziel aus einer gesamtgesellschaftlichen Perspektive gerechtfertigt? Drittens, ist die Subvention effektiv, d. h. erreicht sie ihre Ziele? Viertens, ist die Subvention die geeignete Intervention zur Zielerreichung oder gibt es bessere Alternativen? Fünftens, ist die Subvention effizient ausgestaltet? Sechstens, welche Kosten sind damit verbunden?

Bevor der Staat weiterhin Jahr für Jahr auf Milliardeneinnahmen zugunsten der Kirchen und zu Lasten der Allgemeinheit verzichtet, sollten diese sechs Fragen geklärt sein.