Keine Ablösung der Staatsleistungen um jeden Preis

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Die religionspolitischen Sprecher*innen von Grünen, Linke und FDP stellen den gemeinsamen Gesetzentwurf ihrer Parteien zur Ablösung der Staatsleistungen vor.

Die kirchenpolitischen Sprecher von FDP, LINKEN und Bündnis 90/Die Grünen haben mit Zustimmung ihrer Fraktionen einen interfraktionellen Gesetzentwurf für eine Beendigung der altrechtlichen Staatsleistungen im Bundestag eingebracht. Sie wollen damit den Verfassungsauftrag einer Ablösung historischer Staatsleistungen umsetzen. Gegenstand des Entwurfs sind "altrechtlichen" Leistungen an die großen Kirchen, nicht aber die Hilfen für andere Religionsgemeinschaften wie die jüdischen Gemeinden.

Die Erfüllung eines seit über 100 Jahren missachteten Verfassungsauftrags einer Ablösung ist gewiss den Schweiß der Edlen wert. Die Arbeit des Bündnisses BAStA hat hier eine politische Debatte in Bewegung gesetzt. Auch die Diskussionen innerhalb der Grünen und der Linken haben angesichts des hundertjährigen Jubiläums der Weimarer Reichsverfassung (WRV) im vergangenen Jahr Bewegung in die festgefahrene Diskussion gebracht.

Im Folgenden soll versucht werden, die rechtlichen Rahmenbedingungen sowie die politischen Handlungsoptionen zu untersuchen und einen Vorschlag für das weitere Verfahren zu entwickeln.

Historische Staatsleistungen als Peinlichkeit im Dauerrecht

Hauptanlass für die Staatsleistungen waren die territorialen Verschiebungen im Gefolge der Napoleonischen Kriege. Die deutschen Fürstentümer mussten im Friedensvertrag von Luneville im Jahre 1801 linksrheinische Ländereien an Frankreich abtreten. Zum Ausgleich hielten sie sich an Kirchengut schadlos. Der heftige Protest von Papst Pius VII. bei Kaiser Franz II. gegen den Regensburger Reichsdeputationshauptschluss 1803 war vergebens. Der Kaiser hielt die nicht zuletzt auf Druck von Frankreich und Russland veranlasste Säkularisierung in der vorgesehenen Form für unausweichlich.

Der Vertreter Gottes auf Erden war höchst unzufrieden mit den dort verhandelten irdischen Entschädigungsregelungen. In der Tat begründete der Reichsdeputationshauptschluss keineswegs uferlose Entschädigungspflichten des Staates jenseits von Zeit und Raum. Er unterschied vielmehr sorgsam zwischen Einmalzahlungen und "immerwährenden" Leistungen. Fast pedantisch bestimmte das letzte Gesetz des alten Reichs exakt bezifferte Ausgleichszahlungen und die Sicherung der Lebenshaltung für die abgehalfterten Fürstbischöfe und andere oberste Kleriker. Entschädigungen erhielten übrigens auch weltliche Fürsten für deren Verluste bei den großflächigen territorialen Verschiebungen.

Was die hohen geistlichen Herren angeht, so waren die zumeist im fortgeschrittenen Alter, als Napoleon dem alten Reich den Garaus machte. Sie dürften 217 Jahre später selbst bei biblischer Lebenserwartung wohl nicht mehr unter uns sein. Ihren keuschen Lebenswandel unterstellt, werden wohl auch keine Gattinnen und unmittelbare Nachkommen zu versorgen sein. Auch die ihnen zugestandene Dienerschaft dürfte das Altenteil längst in Richtung Gottesacker verlassen haben.

Die beiden großen Kirchen wissen das alles sehr genau. Sie haben es in der Folgezeit zwischen 1803 und dem Erlass der Weimarer Verfassung – und darüber hinaus – meisterhaft verstanden, in zahlreichen Konkordaten und Verträgen ihre materiellen Ansprüche gegenüber den wechselnden staatlichen Stellen als Dauerrecht festzuschreiben. Das alles fand Eingang in die Garantie der Staatsleistungen der Weimarer Verfassung von 1919 und dann ins Grundgesetz 1949.

Seit 100 Jahren leisten die Länder unverdrossen ihre Zahlungen für den Personal- und Sachbedarf der Diözesanleitungen, für die Ausbildung, Besoldung und Versorgung des göttlichen Bodenpersonals. Hinzu kommen weitere Staatsleistungen, so zum Beispiel für den Bauunterhalt kirchlicher Gebäude, das sogenannte Staatspatronat. Seit Gründung der Bundesrepublik Deutschland sind so mehr als 20 Milliarden Euro vom Staat an die beiden großen Kirchen geflossen.

Enttäuschender Entwurf der Oppositionsfraktionen

Bei aller Freude über die Erweckung der politischen Diskussion über die Staatsleistungen; der vorgelegte Gesetzentwurf für ein Ablösegesetz ist nur sehr bedingt als Grundlage für eine grundlegende Reform geeignet. Weder die Höhe der Entschädigungsleistungen noch die Dauer des Verfahrens sind akzeptabel. Er bleibt weit hinter dem zurück, was beispielsweise die Linke in ihrem Entwurf eines Gesetzes zur Ablösung der Staatsleistungen an Religionsgesellschaften vom 29. Februar 2012 (Bundestagsdrucksache 17/8791) vorgelegt hatte. Vorgesehen war hier eine Entschädigungsleistung in Höhe des Zehnfachen der Jahresleistungen gefordert.

Vorgesehen ist in dem aktuellen interfraktionellen Antrag nunmehr eine 18,6-fache Jahreszahlung. Unter pauschalem Verweis auf das Bewertungsgesetz müssten die Bundesländer rund 10,6 Milliarden Euro an die großen Kirchen bezahlen, um sich von den historischen Lasten zu befreien. Die Höhe der Ablöseleistungen hängt am sogenannten Äquivalenzprinzip und orientiert sich an den Höchstsätzen des Bewertungsgesetzes. Diese Vorschrift regelt die die steuerliche Bewertung von Vermögensgegenständen. Danach ist für "wiederkehrende Nutzungen und Leistungen" ein Wert anzunehmen, der das 18,6-fache der jährlichen Zahlungen umfasst. Legt man die aktuellen bundesweiten Zahlungen von 548 Millionen zugrunde, müssen die Länder die Kirchen mit mehr als 10 Milliarden Euro entschädigen.

Die Autoren gehen ins Detail bei den Zahlungen, meiden aber jede Aussage zur rechtlich höchst umstrittenen Frage, um welche "Staatsleistungen" es ihnen eigentlich geht. Der schillernde Begriff wird eher ehrfürchtig bestaunt als rechtlich historisch hergeleitet und rechtlich ausgeleuchtet. Sie übersehen dabei, dass der rechtshistorisch zu bestimmende Begriff der "Staatsleistungen" neben Geld- und Naturalleistungen nach Auffassung wichtiger Kirchenrechtler auch die Gewährung von Steuerfreiheiten (negative Staatsleistungen) beinhalten kann.

Der Entwurf lässt offen, ob auch die sogenannten "negativen Staatsleistungen" sowie Baulasten etc. abgelöst werden sollen, ob sie fortbestehen oder den Verhandlungen mit den Ländern überlassen werden sollen. Was ist beispielsweise mit den Gebührenbefreiungen und den Ausnahmen bei der Zahlung von Gerichtskosten?

Ein handwerklich ausgereifter Gesetzentwurf hätte hier die erforderlichen Klarstellungen vornehmen müssen. Das gilt auch für die bereits im Einvernehmen zwischen einzelnen Ländern und den Kirchen getroffenen Ablösungsvereinbarungen. So bleibt offen, ob diese ohne das Reich (beziehungsweise den Bund) zustande gekommenen Regelungen bestehen bleiben oder nicht. In der Literatur ist diese Ablösung ohne Bundesgesetz höchst umstritten.

Angesichts dieser unterkomplexen Vorgehensweise erstaunt es nicht, dass der Begründung keinerlei Prüfung der Berechnungsgrundlagen für die Pauschalentschädigung von 18,6 Prozent beigefügt ist. So bleiben die horrenden Ansprüche der Kirchen nicht nur unwidersprochen. Die Ansprüche werden schlicht ohne näheres Hinschauen via Blankoscheck übernommen.

Angesichts gravierender Leerstellen im Gesetzentwurf ist zu befürchten, dass im Falle seiner Umsetzung Streit ausbrechen würde. Der würde vermutlich damit enden, dass wie üblich den Kirchen die Definitionsmacht darüber zugestanden wird, was sie noch weiter fordern dürfen.

Der Entwurf bietet den Großkirchen eine faktische Bestandsgarantie für die finanziellen Leistungen des Staates – auch ohne den belasteten und verbrauchten Begriff der "Staatsleistungen". Erst nach 20 (!) Jahren sollen alle Entschädigungsverfahren abgeschlossen sein. Die Kirchen müssen sich bei so viel Großmut keine Sorgen machen. Bis zur endgültigen Ablösung müssen die jährlichen Beträge in voller Höhe weiter gezahlt werden.

Mit ihrer vorbehaltlosen Übernahme kirchlicher Vermögensansprüche haben die Autoren des Gesetzentwurfs ihren Parteien im Übrigen einen erstaunlichen Wertungswiderspruch untergeschoben. Die vom ehemaligen Herrscherhaus der Hohenzollern betriebenen Rückgabe- und Leistungsansprüche gegenüber Bund und Ländern haben Grüne und Linke mit Recht empört abgelehnt. Mit dieser Haltung unvereinbar ist aber eine vorbehaltlose Äquivalenzentschädigung zugunsten der Kirchen, also die Anerkennung der Rechtmäßigkeit ihres verlorenen Eigentums als Folge politischer Umwälzungen. Dieses Kirchenvermögen dürfte im Hinblick auf die Umstände seiner Entstehung vermutlich sogar noch fragwürdiger sein als das der Hohenzollern und Welfen; denken wir nur an die Verfolgung und Enteignung der sogenannten "Ketzer". Hat eigentlich jemand darüber nachgedacht, die Nachkommen dieser Verfolgten zu entschädigen?

Die Dialektik der Rechtslage

Die Kirchen und ihre Unterstützer haben es nach ihrer Niederlage bei der Säkularisierung am Ende des alten Reiches nach und nach meisterlich geschafft, nach und nach die "Staatsleistungen" durchzusetzen und schließlich in der Weimarer Verfassung festschreiben zu lassen.

Die Löschung der Leistungen wurde erfolgreich hintertrieben und die Länder durch den Vorbehalt des Reichsgesetzes mit Erfolg daran gehindert, nach der Revolution bereits begonnene Streichungen der Leistungen fortzusetzen. Auch dies ist ein Erfolg der Kirchenlobby des Jahres 1919. Damit auch ja kein Geld verloren geht, wurde die Substanz der Vermögensansprüche eigens abgesichert. Diese Garantie in Artikel 138 Absatz 1 steht häufig im Schaffen des Ablösungsauftrags, ist jedoch dessen logische Voraussetzung. Verstärkt wird diese Wohltat noch durch den weithin unbekannten Artikel 173 WRV, der allerdings nicht vom Grundgesetz übernommen wurde. "Ablösung ist Aufhebung gegen Entschädigung", so Gerhard Anschütz, der wichtigste Weimarer Verfassungskommentator.

Der katholisch-konservative Staatsrechtler Josef Isensee hat im Übrigen völlig recht mit seiner süffisanten Anmerkung, dass die Ablöseforderung angesichts des vorgeschriebenen Verfahrens eine recht gut funktionierende Bestandsgarantie für die Staatsleistungen darstellt. Im Licht einer historisch-kritischen Betrachtung der Weimarer Kirchenverfassung sollte die bisweilen etwas euphorische Betrachtungsweise des Ablösegebots einer eher nüchternen Sichtweise Platz machen. Die Ablösung der Staatsleistungen nach 100 Jahren ist wichtig und richtig, aber auch kein Selbstzweck. Vor allem darf sie nicht zum Blankoscheck für unangemessene finanzielle Ansprüche der Kirchen gegenüber den Steuerzahlerinnen und Steuerzahlern werden.

Wie soll es weitergehen? Die Suche nach einer richtigen Exit-Strategie

Verfassungstext, Konkordate und Kirchenverträge sowie ein Geflecht von Verträgen und Vereinbarungen mögen den Kirchen das Gefühl der Unantastbarkeit ihre Ansprüche geben. Die Weitsichtigeren unter ihren Führungsleuten wissen aber, dass sich dieses Anspruchsgebaren stets auch öffentlich rechtfertigen muss. Insofern ist den Kirchen diese kritische politische Auseinandersetzung über die Staatsleistungen zunehmend unangenehm. Einer ihrer Hausjuristen, der Göttinger Staats- und Kirchenrechtler Hans Michael Heinig, muss in der Zeit vom 27. März 2020 genau diese Gefahr einer öffentlichen Debatte einräumen. Es wird nicht helfen, wenn sich beispielsweise die Katholische Bischofskonferenz bis heute auf ihr Mitspracherecht nach dem Reichskonkordat aus dem Jahre 1934 beruft. In Artikel 18 des Reichskonkordats ist festgelegt, dass vor der Ausarbeitung der Grundsätze für eine Ablösung rechtzeitig freundschaftliches Einvernehmen mit dem Heiligen Stuhl herzustellen ist. Die kritische Öffentlichkeit lässt sich mit einem Hitler-Konkordat sicher nicht beeindrucken.

Der Gesetzgeber sollte diese für die Kirchen heikle Situation nach einer Exit-Strategie aus den Staatsleistungen suchen und diese auch durchsetzen. Das entspricht den Interessen der zunehmend konfessionsfreien Steuerzahler*innen. Der Staat hat keinen Grund, in Demutspose zu agieren. Er sollte vielmehr die Gespräche mit der evangelischen und der katholischen Kirche auf der Grundlage einer klar definierten staatlichen Interessenlage führen.

Statt voreilig den Staatssäckel immer weiter zu öffnen, ist den Bischöfen klarzumachen, dass ohne ihr substantielles Einlenken eine offensiv geführte breite öffentliche Auseinandersetzung ansteht. Die Kirchen wissen selbst, dass sie nicht zuletzt angesichts ihres angeschlagenen Ansehens infolge der Missbrauchsskandale unter erheblichen Druck geraten werden.

Die politischen Handlungsoptionen des Staates sind gegeben, wenn er nur will. So könnten bei einem Beharren der Kirchen auf den Zahlungen künftig die zahlreichen freiwilligen staatlichen Leistungen an die Kirchen mit den historischen Leistungen "verrechnet" werden. Das heißt beispielsweise für das Land Berlin, dass die jährlich rund 10 Millionen Euro "Entschädigung" von den freiwilligen Leistungen abgezogen werden. Es ist nicht zu erwarten, dass eine solche Kürzung der öffentlichen Leistungen bei gleichzeitigem Fortbestehen der historischen Staatsleistungen im Interesse der Kirchen selbst liegt.

Mehr Zuständigkeiten für die Länder im Ablösungsprozess

Es wird nunmehr darauf ankommen, im Rahmen der anstehenden Beratungen im zuständigen Innenausschuss des Bundestages wenigstens den Versuch zu unternehmen, einige der ärgsten Schwächen des Entwurfs zu glätten. So angemessen die "Schwarze Null" nach 100 Jahren Dauerzahlungen auch ist. Auf sie wird es nicht hinauslaufen.

Ein möglicher Lösungsansatz – gerade auch angesichts der voreiligen Festlegungen im Gesetzentwurf – könnte darin bestehen, diese Festlegungen zurückzunehmen und in dem Bundesgesetz nur das Nötigste zu regeln. Der Bund muss in seinem Ablösegesetz nicht jedes Detail regeln. Die Festlegung der Höhe der noch zu leistenden Zahlungen und deren zeitliche Staffelung des Ablösungsprozesses könnten durchaus in die Hand der Länder gegeben werden.

Für eine stärker föderale Ausgestaltung des Ablösungsprozesses spricht auch die recht unterschiedliche Höhe der Staatsleistungen in den einzelnen Ländern. Einige Länder haben bereits abgelöst, andere wie Baden-Württemberg zahlen sehr hohe Summen. Warum müssen sie überall den gleichen gesetzlichen Vorgaben des Bundes unterliegen?

Umgekehrt ist auch die Abhängigkeit der Kirchen von den Staatsleistungen sehr unterschiedlich. So liegt der Anteil der Staatsleistungen an den gesamten Einnahmen im Erzbistum Köln bei 0,33 Prozent, während die Zahlungen im Bistum Madgeburg eine Quote von 15,11 Prozent ausmachen. Noch stärkeren Nutzen haben die Landeskirchen von Anhalt (18,92 Prozent) und Mitteldeutschland (20,26 Prozent) von den Staatsleistungen.

Ein föderales Ablösungsverfahren würde auch die Chance bieten, bei der Ablösung nicht nur an Einsparungen für den Fiskus zu denken, sondern auch neue Ideen zu entwickeln. Bereits im Jahre 2013 hat die Grüne Landesdelegiertenkonferenz in Berlin auf Antrag der Landesarbeitsgemeinschaft Säkulare Grüne beschlossen, Staatsleistungen in eine Stiftung zu überführen, die sozialen und anderen gemeinnützigen Zwecken dienen soll. Hier könnten auf Landesebene die freiwerdenden Mittel nützlicher verwendet werden als für die Bezahlung der Kleriker und die Finanzierung des Apparats der Kirchen.

Eine grundlegende Überarbeitung des vorliegenden Gesetzentwurfs setzt in jedem Fall ein fachliches und strategisches Umdenken der drei Oppositionsfraktionen voraus. Sie müssten endlich auch säkulare Stimmen in den Anhörungsprozess einbinden. Eine parlamentarische Anhörung ohne Carsten Ferk, Johannes Haupt und andere ausgewiesene säkulare Fachleute wäre eine Plauderveranstaltung, um sich mit den Kirchen über deren vermutlich noch weitergehende Nachforderungen zu unterhalten.

Die Säkularen in den drei Parteien wiederum müssen sich jetzt aktiv und mit größtem Nachdruck in die Diskussion über das Ablösegesetz einschalten. Sie sollten bei aller nachvollziehbaren Enttäuschung über die dürftige Vorlage nicht auf die Chance verzichten, den gerade auch durch ihr Zutun endlich in Gang gekommenen Diskurs über die historischen Staatsleistungen aktiv mitzugestalten und für das eigene Konzept zu werben. Die gesellschaftliche Debatte über eine sachgerechte Ablösung der historischen Staatsleistungen bietet auch die Chance, die Reform des "Staatskirchenrechts" in seiner Gesamtheit in den gesellschaftlichen Fokus zu rücken. Diese Gelegenheit sollten wir uns nicht entgehen lassen!

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