Vergangenen Monat wurde der "Entwurf eines Grundsätzegesetzes zur Ablösung der Staatsleistungen" im Bundestag diskutiert. Gestern hat das Institut für Weltanschauungsrecht (ifw) die Kritikpunkte an diesem Gesetzentwurf der Oppositionsfraktionen FDP, Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen in Form eines Änderungsantrags veröffentlicht.

Basierend auf den Ansprüchen der Kirchen auf positive Staatsleistungen aus dem Jahr 1919, beläuft sich die Ablösesumme auf insgesamt 135 Millionen Euro. Per Gesetz sollen jedoch 10 Milliarden Euro zweckungebundener Einmalzahlungen und Steuertransfers auf 20 Jahre für die Kirchen durchgesetzt werden – und das obwohl die Bundesländer seit 1949 bereits insgesamt über 19 Milliarden Euro Staatsleistungen gezahlt haben. Das ifw fordert Abgeordnete auf, diesen Griff in die Staatskasse abzuwenden.

I. Entwurf eines Grundsätzegesetzes zur Ablösung der Staatsleistungen

Der "Entwurf eines Grundsätzegesetzes zur Ablösung der Staatsleistungen" (Drucksache 19/19273) der Oppositionsfraktionen FDP, Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen wurde am 5. November im Bundestag in erster Lesung diskutiert und soll morgen in nicht-öffentlicher Sitzung im federführenden Ausschuss für Inneres und Heimat und dem mitberatenden Rechtsausschuss verhandelt werden.

Die Öffnung der Debatte jenseits des Kreises, der bislang mit der Entwurf-Erstellung befassten Politiker, hat das Institut für Weltanschauungsrecht (ifw) zum Anlass genommen, die Kritikpunkte an dem Gesetzentwurf in Form eines Änderungsantrags zu veröffentlichen. Der bisherige Oppositionsentwurf kommt einer rechtlich unbegründeten Maximalforderung der Kirchen nahe und sieht enorme Transferzahlungen an die Kirchen aus dem allgemeinen Steueraufkommen vor. Mit dem Gesetzentwurf sollen Zahlungen an die Kirchen von über 10 Milliarden Euro und rechtliche Öffnungen für Forderungen nach weiteren Steuertransfers festgeschrieben werden. Abgeordnete der Regierungsfraktionen wollen die Summe sogar noch erhöhen, und die Besserstellung der Kirchen erweitern. Sowohl in den Regierungs- wie auch Oppositionsfraktionen gibt es jedoch auch Abgeordnete, die diesen Kurs nicht mittragen.

II. Änderungsantrag des ifw zum Gesetzentwurf

Jacqueline Neumann, ifw-Leiterin, sagt zur Vorstellung des Entwurfs des Änderungsantrags:

"Unser Änderungsantrag kann von Abgeordneten frei verwendet werden. Wir sprechen insbesondere diejenigen Abgeordneten an, die nicht in einseitiger Weise die partikularen Kircheninteressen, sondern auch den Wortlaut und Sinn der Verfassungsvorgaben, historische Fakten, fiskalische Interessen und letztlich die Belastung der nächsten Generation der Steuerzahler bei ihrer Entscheidung berücksichtigen wollen."

Die wesentlichen Änderungsvorschläge des ifw lauten:

• Berechnung der Ablösesummen auf der Basis der in den jeweiligen Haushaltsplänen für das Haushaltsjahr 1919 veranschlagten Auszahlungen;
• Bewertung der abzulösenden Staatsleistungen als Leistungen von unbestimmter Dauer mit dem 9,3-Fachen des Jahreswertes (Paragraph 13 Absatz 2 Bewertungsgesetz) statt mit dem 18,6-Fachen;
• Verpflichtung zur Zahlung einer angemessenen Entschädigung anstelle eines Ausgleichs nach dem Äquivalenzprinzip;
• keine Fortzahlung der Staatsleistungen neben einer ratenweisen Ablösezahlung;
• Anrechnung zu viel gezahlter Staatsleistungen auf die jeweilige Ablösesumme;
• Wegfall aller nachträglich eingeführten Ansprüche, die sich auf Staatsleistungen im Sinne von Artikel 138 Absatz 1 Weimarer Reichsverfassung beziehen.

In einem ausführlichen Begründungsteil weist das ifw jeden einzelnen Punkt des Änderungsantrags nach. Er schließt zudem Lücken, die zur Wahrung öffentlicher Interessen von den Abgeordneten beachtet werden sollten. Das Ablösungsgebot umfasst auch ein Neubegründungsverbot für Staatsleistungen. Ansonsten würde der Verfassungsauftrag konterkariert. Die Höhe der möglichen Ablösezahlungen der Länder an die Kirchen beläuft sich auf insgesamt 135 Millionen Euro. Die Bandbreite reicht von Schleswig-Holstein (457.181 Euro) bis Bayern (63.298.753 Euro). Die Summen sind in Anlage 1 des Änderungsantrages auf dem Stand des Inkrafttretens der Weimarer Reichsverfassung aus dem Jahr 1919 auf das jeweilige heutige Bundesland aufgeschlüsselt (Ablösesumme in Euro und mit Faktor 9,3 umgerechnet).

Wie verschiedene Beobachter festgestellt haben, berät der Bundestag über einen Gesetzentwurf mit Finanzverpflichtungen in zweistelliger Milliardenhöhe, in dem die Handschrift kirchlicher Finanzinteressen unter anderem bei der Höhe und dem Modus der Ablösung unübersehbar ist. So stellt ein ARD-Journalist fest: "Die Fachpolitiker von Grünen, FDP und Linkspartei haben vor der Vorstellung des Gesetzentwurfes ausführlich mit Kirchenvertretern beraten und augenscheinlich auch einige von deren Wünschen in das Gesetz schreiben lassen." Dass der Gesetzentwurf für die Ablösung die Anwendung des Äquivalenzprinzips vorsehe, bedeute: "Die Ablösung soll für die Kirchen finanziell nichts ändern!" Die Qualifizierung von Staatsleistungen als "Pachtersatzzahlungen" kritisiert er als "Fiktion", […] die die realen historischen und juristischen Zusammenhänge völlig verbiegt". Aber nur so ließe sich argumentieren, dass die Ablösung der Staatsleistungen die Substanz der Enteignungen ersetzen müsse, damit sodann erneut Erlöse in Höhe der Staatleistungen erwirtschaftet werden könnten (Christoph Fleischmann, Blätter für deutsche und internationale Politik 7/2020).

Rolf Schwanitz, Staatsminister a. D. und ifw-Beirat, mahnte bereits im März 2020 vor unbegründeten Geldforderungen der Kirchen:

"Es ist unakzeptabel und gegenüber dem fiskalischen Eigeninteresse des Staates auch unverantwortlich, dass bei den Ablösungszahlungen die trotz des Ablösungsgebotes weiter gezahlten (zusätzlichen) Staatsleistungen unberücksichtigt bleiben sollen."

Aber Schwanitz betonte auch, es sei gut, dass es den Gesetzentwurf gibt:

"Allein die immer tiefer gewordene Verflechtung zwischen privilegierten Kirchen, Staat und Parteien hat bislang alle Seiten dazu veranlasst, ihre Augen fest zuzudrücken vor diesem Ablösungsgebot, vor der eigentlichen Verfassungslage in Deutschland. Dass man durch die Ignoranz des Ablösungsauftrages zugleich in eine immer tiefere Diskrepanz zum säkularen, weltanschaulich eigentlich neutralen Verfassungsstaat gekommen ist, kümmerte die Führungsebenen der Parteien bislang wenig. Grüne, Liberale und Linkspartei durchbrechen nun dieses Schweigekartell und wagen einen längst überfälligen Vorstoß. Und das ist ausdrücklich zu begrüßen."

III. Was bisher geschah: Ausfall der Verfassungsorgane

Die Ausgangslage war vor der Initiative der Opposition in der Tat aus rechtsstaatlicher Sicht noch dunkler als heute: von den fünf Verfassungsorganen handelten der Bundestag, der Bundesrat und die Bundesregierung nicht verfassungskonform, das Bundesverfassungsgericht konnte in dieser Frage nicht angerufen werden, so dass nur noch der Bundespräsident blieb.

Im Jahr 2019 wandte sich deshalb ein Bündnis zivilgesellschaftlicher Organisationen ("Bündnis altrechtliche Staatsleistungen abschaffen – BA§tA"), vertreten durch Johann-Albrecht Haupt, an den Bundespräsidenten als Verfassungsorgan. Bundespräsident Frank-Walter Steinmeier ließ jedoch das Justitiariat des Bundespräsidialamtes in befremdlicher Argumentationsweise antworten, dass das Grundgesetz für die fortdauernde Nicht-Ablösung der Staatsleistungen an die Kirchen keine Sanktion vorsehe und der Bundespräsident auch nach 100 Jahren noch die politische Entwicklung abwarten wolle.

Dem liegt beim Bundespräsidenten offenbar die Auffassung zugrunde, dass ein Verfassungsauftrag nur dann beachtet werden müsse, wenn eine Sanktionierung drohe, beziehungsweise dass ein Verfassungsbruch erlaubt sei, wenn er nicht sanktioniert werde. Das ist eine höchst bedenkliche Auffassung eines Verfassungsorgans in einem Rechtsstaat. Denn Verfassungsvorschriften müssen stets, und zwar gemäß ihrem Wortlaut und ihrem Sinn, befolgt werden. Die Verfassungsgeber von 1919 beschlossen mit der Trennung von Staat und Kirche zugleich die baldige Ablösung der Staatsleistungen; dass diese Ablösung mehr als 100 Jahre würde auf sich warten lassen, lag mit Sicherheit außerhalb der Vorstellung der damaligen Akteure. Wer, wenn nicht der Bundespräsident, müsste in einer solchen Situation die anderen Verfassungsorgane zur Beachtung ihrer verfassungsgemäßen Pflichten anhalten?

Von den Regierungsfraktionen wurden für die erste Lesung im November 2020 profilierte Vertreter kirchlicher Interessen wie Philipp Amthor (CDU/CSU), Hermann Gröhe (CDU/CSU) und Lars Castellucci (SPD) benannt, die größtenteils nicht zur Lösung des Verfassungsauftrages sprachen, aber den Oppositionsentwurf auch nicht rundheraus ablehnten, und teilweise noch höhere Steuertransfers an die Kirchen forderten. Castellucci behauptete im Bundestag, er habe einen eigenen Gesetzentwurf "längst in der Tasche", stellte diesen jedoch nicht zur Diskussion. Bislang bestand seine Taktik darin, zur Absicherung der Fortzahlung der Staatsleistungen jegliche Debatte zu vermeiden, indem er die Forderung nach Einhaltung des Verfassungsauftrags zur Ablösung als "Unsinn" zu diskreditieren versuchte. Der Aufforderung des ifw bereits im Jahr 2018, dass der SPD-Politiker die juristisch unhaltbare Position aufgebe oder einen Vorschlag zur Änderung der Verfassung unterbreite, kam er bislang nicht nach.

Angesichts dieses Auftritts der Regierungsfraktionen kommt dem Oppositionsentwurf das lobenswerte Verdienst zu, eine politische Debatte ermöglicht zu haben.

Es ist jedoch nicht auszuschließen, dass der Oppositionsentwurf – ungeachtet von möglichen kosmetischen Änderungen – mit der Zustimmung der Regierungsfraktionen Gesetzeskraft erlangt. Denn es handelte sich bislang um einen kleinen Kreis von Abgeordneten, die teilweise in staatlich-kirchlichen Doppelfunktionen den Interessen der kirchlichen Transferempfänger nahestehen. Die Kirchenpolitiker aus Regierung und Opposition scheinen keinen grundsätzlichen Dissens zu haben, der darüber hinausgeht, sich in der Freigiebigkeit der Steuergelder zugunsten der kirchlichen Transferempfänger noch überbieten zu wollen. Durch die Befassung auch anderer Abgeordneter im Innenausschuss und der Einbindung weiterer Abgeordneter, idealerweise auch von neutralen Verfassungsjuristen, Haushalts-, Finanz-, Sozial- und Bildungspolitikern, besteht nun die Möglichkeit zur Korrektur.

IV. Worum geht es (nicht)?

Lars Castellucci (SPD) setzte in der Bundestagsdebatte am 5. November am Tag der ersten Lesung die Staatsleistungen in Zusammenhang mit dem Ausdruck seines Dankes für "Singen im Chor", "für jede Stunde Besuchsdienst" und "für ein Schiff, das auf dem Meer Leben rettet".

Die grüne Bundestagsfraktion twitterte: "Wir zeigen einen verfassungskonformen Weg zur Ablösung der Staatskirchenleistungen. Wir wollen keinen Kahlschlag bei Kirchen, kirchlichen Krankenhäusern, Schulen & Sozialeinrichtungen, denn sie sind ein wichtiger Teil der sozialen Infrastruktur dieses Landes." Das Wort vom angeblich drohenden sozialen "Kahlschlag" führte der grüne Religionsbeauftragte Konstantin von Notz ein.

Es scheint trotz der seit Jahrzehnten bekannten "Caritas-Legende" und aller heutigen Finanztransparenz nicht zu den Entscheidungsträgern durchzudringen, dass die den Kirchen zur freien Verfügung überwiesenen Staatsleistungen von den Kirchen in beliebiger Weise genauso gut in die anwaltliche Vertretung von Kardinälen gegen sexuelle Missbrauchsopfer, den luxuriösen Ausbau von Bischofsresidenzen und in den Unterhalt von Bischof Franz-Peter Tebartz-van Elst fließen können. Oder eben auch in "Krankenhäuser, Schulen & Sozialeinrichtungen" – wobei diese Einrichtungen vom Steuerzahler ohnehin fast vollständig finanziert werden und bei der verbreiteten kirchlichen Trägerschaft viele Nicht-Kirchenmitglieder unter deren Monopolstellung und diskriminierendem Verhalten leiden müssen (vgl. Initiative "Kurze Beine – Kurze Wege", vgl. "GerDiA – Gegen religiöse Diskriminierung am Arbeitsplatz").

Jacqueline Neumann warnt vor dieser diffusen, nebligen Argumentation, mit der Kirchen und Politiker Subventionen aller Art und in beliebiger Höhe legitimieren wollen. Sie sagt:

"Wenn der Staat 'Krankenhäuser, Schulen und Sozialeinrichtungen' finanziell stärken will, sind zweckungebundene, verfassungswidrige Zahlungen an Kirchen wohl kaum das Mittel der Wahl. Dieser plumpe Versuch der emotionalen Verschiebung der Sachdebatte wirft vielmehr ein Schlaglicht darauf, dass eine sachliche Evaluierung dieses staatskirchlichen Politikansatzes dringend geboten ist. Prüfungen durch Bundesrechnungshof und Landesrechnungshöfe sind ebenfalls überfällig."

Zu den Staatsleistungen zählen alle bei Inkrafttreten der deutschen Verfassung am 11. August 1919 auf Gesetz, Vertrag oder besonderen Rechtstiteln beruhenden Ansprüche ungeachtet davon, ob es sich um staatliche Geld- oder Sachleistungen oder um besondere Befreiungen von Steuern und Abgaben handelt sowie die entsprechenden Leistungspflichten der Kommunen. Nicht zu den Staatsleistungen gehören unter anderem Kirchensteuereinnahmen, Kostenerstattungen für Sozialdienstleistungen oder freiwillige Zuschüsse.

V. Wie es weitergeht? Politische Verhandlungssache

Der Oppositionsentwurf von FDP, Die Linke und Bündnis 90/Die Grünen bürdet den Ländern die Kosten auf. Es geht um einen Einmalbetrag von bis zu 10,2 Milliarden Euro und eine mögliche Weiterzahlung der Staatsleistungen von bis zu 20 Jahren. Es war daher absehbar, dass die Länder angesichts dieser Forderungen "mauern" oder sich die drei Länder Brandenburg, Mecklenburg-Vorpommern und Thüringen noch keine Meinung gebildet haben, wie eine Welt-Umfrage unter Landespolitikern Ende November 2020 ergab.

Es widerspräche dem Auftrag der gewählten Vertreter des Volkes, die partikularen Kircheninteressen in dieser teuren Weise zum aktuellen Zeitpunkt zu Lasten öffentlicher Interessen durchzusetzen. Der Trend des gesellschaftlichen Wandels ist nicht auf Seiten der kirchlichen Verhandlungsposition. Auch die politischen Mehrheiten in den Landtagen werden sich in dieser Frage in den nächsten Jahren ändern.

Johann-Albrecht Haupt aus dem Beirat des ifw und der Humanistischen Union stellt heraus:

"Die Kirchen haben bis zum Jahr 1919 Immobilien und Vermögen vielfach aufgrund von Umständen erworben, die unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten fraglich sind. Die Kirchen sollten im Rahmen der wissenschaftlichen Aufarbeitung der Ablöse-Höhe zu einer Stellungnahme aufgefordert werden, mit welcher ethischen Begründung sie nach Jahrhunderten für den Vermögensverlust noch heute vom Steuerzahler einen Ausgleich verlangen. Am Ende ist es Aufgabe des Gesetzgebers, festzulegen, ob und wie viel heute noch zu entschädigen ist."

Die Abgeordneten wären gut beraten, zu dem Vorschlag ihrer Kirchenbeauftragten und den aktuellen Stellungnahmen von Kirchenjuristen und Staatskirchenrechtlern eine angemessene, kritische Distanz zu pflegen. Persönliche Interessen sind auf das Engste mit dem Beratungsgegenstand der Abgeordneten verbunden.

Die katholische Wochenzeitung Die Tagespost bot am Sonntag ein Beispiel, wie günstig sich allein schon der Entwurf der Oppositionsfraktionen mit der hohen Finanzforderung an den Fiskus auf die öffentliche Darstellung der Kirchen auswirkt. Nicht die begünstigten Kirchen stünden dem Verfassungsauftrag im Wege, sondern der Staat: "Im Gegensatz zu der Bereitschaft der Kirchen scheinen jedoch viele Bundesländer nicht an der Ablöseregelung interessiert zu sein." Richtigerweise stellt die Kirchenzeitung fest: "Die finanzielle Belastung in Post-Corona-Zeiten wird die öffentlichen Haushalte so sehr schwächen, dass sich viele Länder eine Ablösung gar nicht werden leisten können." In präziser Weise müsste es allerdings heißen, dass sich viele Länder sehr wohl "eine" Ablösung leisten könnten, nur nicht "diese" Ablösung leisten sollten. Eine tragbare Ablösung der Staatsleistungen und eine Umsetzung des Verfassungsauftrages ist mit dem ifw-Änderungsantrag möglich.

Hintergrund:

• Änderungsantrag des ifw "Gesetz über die Grundsätze zur Ablösung der Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften" vom 14. Dezember 2020
• 13 Fragen und 13 Antworten zum Verfassungsauftrag "Staatsleistungen beenden!"