Staatsleistungen an die Kirchen bis 2019 ablösen

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Im Jahr 2019 steht das unrühmliche 100-jährige Jubiläum der Missachtung des Verfassungsauftrags zur Ablösung der Staatsleistungen an – wenn der neu gewählte Bundestag und die 14 betroffenen Länder nicht geeignete Schritte in die Wege leiten.

Die Weimarer Reichsverfassung (WRV) von 1919 und das Grundgesetz (GG) von 1949 verlangen ein Rahmengesetz zur Ablösung der historisch bedingten, direkten Staatsleistungen der Länder an die Kirchen. Das Institut für Weltanschauungsrecht (ifw) hat die Positionen der Parteien ausgewertet und stellt fest: erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik gibt es bei Bund und Ländern deutliche parlamentarische Mehrheiten für die Ablösung der Staatsleistungen bei allen Parteien außer der CDU/CSU. Den Gesetzgebern bei Bund und Ländern wird eine rechtspolitische Ablöse-Initiative mit einem Vorgehen in drei Schritten empfohlen:

  1. Fakten zusammentragen und Transparenz schaffen: Die erforderlichen Informationen in den 14 Ländern zu den Staatsleistungen (z.B. Rechtsgrund, bisherige Zahlungen) sammeln.
  2. Rechtsrahmen setzen durch Grundsätzegesetz: Die Ablösungsgrundsätze in einem Bundesgesetz festschreiben.
  3. Ablösegesetze der Bundesländer: Ablösungsgrundsätze landesrechtlich ausfüllen und umsetzen.

Die Details der drei Schritte sind im Haupttext genannt. Die Parteipositionen hat Johann-Albrecht Haupt (ifw-Beirat) ausgewertet. Weitere Bewertungen stammen von Ingrid Matthäus-Maier (ifw-Beirat), Gerhard Czermak (ifw-Direktorium), Jacqueline Neumann (ifw-Direktorium) und Carsten Frerk (Informationsportal Staatsleistungen).

Rechtsnorm

Die Staatsleistungen und die vermögensrechtliche Stellung der Religionsgesellschaften sind in Artikel 138 WRV/Artikel 140 GG geregelt. Die Bestimmung hat folgenden Wortlaut (hier kommt es nur auf Absatz 1 an):

Abs. 1 Die auf Gesetz, Vertrag oder auf besonderen Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen an die Religionsgesellschaften werden durch die Landesgesetzgebung abgelöst. Die Grundsätze hierfür stellt das Reich auf.

Abs. 2 Das Eigentum und andere Rechte der Religionsgesellschaften und religiösen Vereine an ihren für Kultus-, Unterrichts- und Wohltätigkeitszwecke bestimmten Anstalten, Stiftungen und sonstigen Vermögen werden gewährleistet.

Demnach hat der Bundestag mit der Verabschiedung eines Grundsätzegesetzes die Erfüllung des Verfassungsauftrags zur Ablösung der Staatsleistung einzuleiten. Dieser Rahmen muss die betroffenen 14 Bundesländer veranlassen, im Wege der Landesgesetzgebung die Staatsleistungen abzulösen und damit die Zahlungen an die Kirchen zu beenden.

Sachverhalt

Vor knapp 100 Jahren wurde mit dem Ende des Kaiserreiches im Zuge der Trennung von Staat und Kirche im Jahr 1919 in der Weimarer Reichsverfassung in Artikel 138 das Reich auf die Regelung der Grundsätze zur Ablösung der auf damals bestehenden Rechtstiteln beruhenden Staatsleistungen verpflichtet. Hierzu wäre ein Rahmengesetz zur Ablösung der historisch bedingten, direkten Staatsleistungen der Länder an die beiden großen Kirchen erforderlich gewesen. Dieser Verfassungsauftrag wurde nicht umgesetzt

Vor knapp 70 Jahren wurde der Artikel 138 WRV im Jahr 1949 dann durch Artikel 140 GG in das Grundgesetz inkorporiert. Der Verfassungsauftrag wurde weiterhin und bis heute nicht umgesetzt. Dieses anhaltende Unterlassen des Bundesgesetzgebers ist nicht verfassungskonform.

Die deutschen Länder – mit Ausnahme der Hansestädte Bremen und Hamburg – zahlen an die beiden großen Kirchen seit 1919 jährlich stetig wachsende Beträge. Über den Umfang der Staatsleistungen seit Inkrafttreten der Weimarer Reichsverfassung liegen belastbare Daten erst für die Zeit nach 1945 vor, und auch das nur für die positiven Staatsleistungen, nicht für die nur schwer bezifferbaren Steuer- und sonstigen Abgabenbefreiungen und -erleichterungen, die als negative Staatsleistungen bezeichnet werden.

Im Jahre 2017 beträgt der Gesamtbetrag der Länderzahlungen an die Kirchen 524 Millionen Euro, bei großen Unterschieden zwischen den Bundesländern. Seit Bestehen der Bundesrepublik sind bereits 17,3 Milliarden Euro Staatsleistungen an die Kirchen geflossen. Dazu kommen die von der DDR von 1949 bis 1989 gezahlten 629 Millionen Mark (Umrechnung in Euro nicht möglich).

Für den Zeitraum von 1949 bis heute sind von der Humanistischen Union die Zahlen aus den Haushaltsplänen der Länder zusammengetragen und publiziert worden, nachdem sich zuvor die Regierungen des Bundes und der Länder sowie die Kirchen unisono geweigert oder für außerstande erklärt hatten, die Zahlen zu ermitteln und zu übermitteln. Die Aufschlüsselung der gegenwärtigen Zahlungen (2017) von Staatsleistungen von Baden-Württemberg bis Schleswig-Holstein an die evangelische und die katholische Kirche ist auf dem Informationsportal Staatsleistungen in einer tabellarischen Übersicht abrufbar.

Mehrheit der Parteien für die Ablösung der Staatsleistungen seit der Bundestagswahl 2017

Heute sprechen sich bis auf die CDU/CSU alle im Bundestag vertretenen Parteien für die Erfüllung des Verfassungsauftrags zur Ablösung der Staatsleistungen aus. Damit gibt es erstmals in der Geschichte der Bundesrepublik in dieser Frage eine deutliche parlamentarisch-demokratische Mehrheit, welche auch in der Praxis des Parlaments zur Geltung gebracht werden kann.

Hierzu die ehemalige Bundestagsabgeordnete und finanzpolitische Sprecherin der SPD-Bundestagsfraktion Ingrid Matthäus-Maier (ifw):

"Offenbar aus Angst vor einem Konflikt mit den finanziellen Interessen der Kirchen haben es die Parteien seit Bestehen der Bundesrepublik vermieden, den klaren Verfassungsbefehl zur Ablösung der Staatsleistungen umzusetzen, ja sie wollen nicht einmal öffentlich und verbindlich darüber reden. Alle Parteien sind aber heutzutage soweit, dass sie ihre Pro- und Kontra-Positionen formuliert haben. Der Steuerzahler sollte jetzt konkrete Schritte der Fraktionen von SPD, AfD, FDP, Linke und Grünen erwarten dürfen, dass die parlamentarische Mehrheit ihre Position zur Ablösung der Staatsleistungen in die Tat umsetzt."

Der Blick auf die Interessen des Steuerzahlers zeigt: Die Staatsleistungen werden aus dem allgemeinen Steueraufkommen bestritten. Damit werden sie auch von 45 Prozent der Bevölkerung getragen, die den beiden christlichen Kirchen nicht angehören (siehe aktuelle Daten der Forschungsgruppe Weltanschauungen in Deutschland – fowid). Dabei läuft die Frontlinie nicht zwischen Kirchenmitgliedern und Nicht-Kirchenmitgliedern. Denn auch maßgebliche Vertreter der katholischen Kirche wie Kardinal Reinhard Marx, derzeitiger Vorsitzender der Deutschen Bischofskonferenz, und der evangelischen Kirche wie Bischof Heinrich Bedford-Strohm, derzeitiger Ratsvorsitzender der EKD, haben schon vor Jahren ihre Bereitschaft zu Ablöse-Gesprächen erklärt. Diese Aussagen können von den verantwortlichen Politikern beim Wort genommen werden.

Um die Bereitschaft zum Handeln in den Regierungen und Parlamenten von Bund und Ländern abzuschrecken, werden von den Verteidigern der Staatsleistungen gewaltige Summen einer Ablösungsentschädigung in den Raum gestellt. So kursiert das 20- oder gar 40-fache der jährlichen laufenden Zahlungen, die von den Länderhaushalten nicht zu bewältigen seien.

Woher diese Zahlen kommen, bleibt im Dunkeln. Insgesamt sind sämtliche Behauptungen zur Berechnung dieser enormen Entschädigungshöhe aus der Luft gegriffen. Sie berücksichtigen zudem nicht, dass die Staatsleistungen, obwohl die Verfassung seit knapp 100 Jahren die Ablösung verlangt, seit Jahrzehnten ohne Sachgrund bezahlt werden. Auch Kardinal Marx und Bischof Bedford-Strohm haben in dieser Frage bislang keine Aufklärung geschaffen. Allein seit dem Inkrafttreten des Grundgesetzes sind den Kirchen 17,3 Milliarden Euro zugeflossen; und mit jedem Jahr der Nichtablösung wird es mehr. Die Überlegung, dass die erfolgten Zahlungen bereits überreichlich die etwa erforderliche Ablösungsentschädigung darstellen, liegt nahe. Dass diese Überlegung seitens der begünstigten kirchlichen Transferempfänger und ihrer politischen Vertreter zurückgewiesen wird, verwundert nicht. Jedoch wäre mit großen finanziellen Schwierigkeiten der Kirchen nicht zu rechnen, da die Staatsleistungen erklärtermaßen nur wenige Prozent (2 bis 3 Prozent) der laufenden Einnahmen der Kirchen bilden.

Der Bund und die Länder müssen die Initiative ergreifen

Deutschland ist ein Verfassungsstaat. In einem solchen sollte es eine Selbstverständlichkeit sein, dass der Bund und die Länder ein Verfassungsgebot verwirklichen. Für den steuerzahlenden Bürger ist es praktisch nicht möglich, diese Frage gerichtlich klären zu lassen. Eine Verfassungsbeschwerde hat kaum Aussichten auf Erfolg, da nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts generell niemand einen einklagbaren Anspruch darauf hat, dass seine Steuergelder in einer bestimmten Art verwendet oder nicht verwendet werden.

Es bleibt daher im Wesentlichen nur der durch öffentlichen Diskurs entstehende politische Reformdruck, dem – wie dargestellt – die politischen Mehrheiten sowohl im Bundestag und in den meisten Landtagen Rechnung tragen könnten.

Der Bund zahlt selbst keine Staatsleistungen. Er hat jedoch laut Verfassung die Grundsätze aufzustellen, nach welchen die Länder die Ablösung der Staatsleistungen zu bewerkstelligen haben. Die Initiative zu einem solchen Gesetz könnte über den Bundesrat auch von den Ländern ausgehen. Aus dem Bundesstaatsverhältnis ergibt sich überdies ein Anspruch der Länder darauf, dass der Bund seine Pflicht zum Erlass eines Grundsätzegesetzes nach Art. 138 Abs. S. 2 WRV erfüllt. Die Länder können die Verfassungswidrigkeit des Unterlassens im Bund-Länder-Streit verfassungsgerichtlich feststellen lassen. Die Bundesregierung aus CDU/CSU und SPD hat im Jahr 2014 auf eine Kleine Anfrage der Linken-Bundestagsfraktion dargelegt, dass sie keinen Handlungsbedarf für ein Grundsätzegesetz sähe, da die Länder auch ohne ein solches Gesetz mit den Kirchen Ablösungsvereinbarungen schließen könnten. Diese Auffassung des Bundes ist mit dem Verfassungswortlaut von Art. 138 WRV allerdings schwerlich zu vereinbaren; sie könnte dazu führen, dass die Kirchen durch Verweigerung einer entsprechenden Vereinbarung die Ablösung der Staatsleistungen dauerhaft verhindern können.

Gerhard Czermak (ifw) bringt den rechtsstaatlichen Handlungsbedarf für eine Ablöse-Initiative auf den Punkt:

"Es gibt heute weder eine Legitimation, noch einen rechtlichen Grund zur weiteren Erbringung von historischen Staatsleistungen, noch eine Befugnis, gleichgeartete Leistungen zugunsten speziell der Kirchen oder auch einzelner anderer Religionsgemeinschaften gleichheitswidrig neu zu begründen. Steuerzahler, die die weitere Zahlung von historischen Staatsleistungen als Symptom für den Willen zum Rechtsbruch zu Gunsten der Kirchen auffassen, haben guten Grund dazu."

Drei Schritte zur Ablösung der Staatleistungen

1.Fakten zusammentragen und Transparenz schaffen:

Zur Vorbereitung der Entscheidungen sollten die Gesetzgeber in Bund und Ländern Fakten zusammentragen und Transparenz schaffen, vor allem über den  im Jahr 1919 bestehenden Rechtsgrund, die seinerzeitige Höhe der abzulösenden Staatsleistungen sowie über die seither von den Ländern geleisteten Zahlungen an die Kirchen, und zwar unter Berücksichtigung der seither eingetretenen Veränderungen der Bevölkerung in konfessioneller Hinsicht, der Rechtslage und der heutigen Einnahme- und Vermögenssituation der Kirchen.

Hierzu können der Bundestag und die Landtage ihre wissenschaftlichen Dienste beauftragen. Eine Option wäre auch die Einrichtung von unabhängigen Kommissionen auf Bundesebene wie in den Ländern.

Da sich die aus der Trennung von Staat und Kirche ergebende Ablösungsforderung nur auf solche kirchlichen Rechtsansprüche beziehen kann, die bereits zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der Weimarer Reichsverfassung (14. August 1919) Bestand hatten, wie sich aus Art. 138 Abs. 1 WRV ergibt, sind die in den später geschlossenen Staatskirchenverträgen der Länder getroffenen Vereinbarungen höchst fragwürdig. Die Vereinbarung von Staatsleistungen über den Zustand von 1919 hinaus ist unzulässig, da nach Art. 140 GG/138 Abs. 1 WRV die im Jahre 1919 bestehenden Rechtsverpflichtungen des Staates gegenüber den Kirchen abgelöst und gerade nicht aufgestockt werden sollten. Die beteiligten politischen Akteure sollten insgesamt den Umstand berücksichtigen, dass infolge der Untätigkeit von Bund und Ländern den Kirchen seit knapp einhundert Jahren bereits beträchtliche Zahlungen aus den öffentlichen Haushalten zugeflossen sind.

Hierzu Johann-Albrecht Haupt (ifw):

"Die Kirchen haben bis zum Jahr 1919 Immobilien und Vermögen vielfach aufgrund von Umständen erworben, die unter rechtsstaatlichen Gesichtspunkten fraglich sind. Die Kirchen sollten im Rahmen der wissenschaftlichen Aufarbeitung der Ablöse-Höhe zu einer Stellungnahme aufgefordert werden, mit welcher ethischen Begründung sie nach Jahrhunderten für den Vermögensverlust noch heute vom Steuerzahler einen Ausgleich verlangen. Am Ende ist es Aufgabe des Gesetzgebers, festzulegen, ob und wie viel heute noch zu entschädigen ist."

2.Rechtsrahmen setzen durch Grundsätzegesetz des Bundes: 

Zunächst hat der Bund ein Grundsätzegesetz zu erlassen, welches nicht nur Fristen und Modalitäten für das Tätigwerden der Länder enthalten sollte, sondern sich auch zu der Frage verhalten muss, ob und ggf. in welchem Umfang die bisher gezahlten Staatsleistungen der Länder angerechnet werden können oder müssen. Der ausdrücklichen Zustimmung der Kirchen bedarf das Grundsätzegesetz nicht, denn das Erfordernis der kirchlichen Zustimmung würde im Verweigerungsfall die Verwirklichung des bundesverfassungsrechtlichen Ablösungsbefehls auf Dauer unmöglich machen. Das gilt auch mit Blick auf Artikel 18 des Reichskonkordats von 1933 (eines von den Nationalsozialisten geschlossenen völkerrechtlichen Vertrags Deutschlands mit der Römisch-Katholischen Kirche), da diese Norm mit Art. 140 GG/138 Abs. 1 WRV nicht vereinbar war und nicht vereinbar ist. Einen Entwurf für ein "Gesetz über die Grundsätze zur Ablösung der Staatsleistungen an die Kirchen" hat Johann-Albrecht Haupt (ifw) für die Humanistische Union bereits im Jahr 2011 verfasst. Diesem sollte nun endlich Leben eingehaucht werden.

3. Ablösegesetze der Bundesländer:

Die Staatsleistungen werden nach Art. 138 WRV auf der Basis des erwähnten Grundsätzegesetzes des Bundes "durch die Ländergesetzgebung" abgelöst, also durch je eigene Landesgesetze, für die das Einvernehmen mit den Kirchen aus den genannten Gründen ebenfalls nicht erforderlich ist, über deren Inhalt aber natürlich zuvor mit den Kirchen eine ausführliche Erörterung stattfinden sollte. Sollten sich die Länder der (unzutreffenden) Auffassung der Bundesregierung von 2014 anschliessen, auch ohne ein Grundsätzegesetz bestehe die Möglichkeit, die Staatsleistungen umzugestalten und aufzuheben, so wäre das aber nur im Wege der Vereinbarung mit den Kirchen möglich.